proposition de loi visant à renforcer le contrôle du Parlement en période d’expédition des affaires courantes

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Cet amendement du Groupe Ecologiste et social vient introduire dans cette proposition de loi le dispositif prévu dans la proposition de loi n° 756 relative à l’intérêt à agir des parlementaires.En effet, de jurisprudence constante, le Conseil d’État estime qu’un parlementaire n’a pas, en cette seule qualité, intérêt à agir contre les actes administratifs, y compris le refus du pouvoir réglementaire d’édicter un décret d’application d’une loi pourtant votée par le Parlement et promulguée par le président de la République (CE, 23 novembre 2011, Masson, n° 341258).La justification de cette jurisprudence restrictive pour les droits des parlementaires serait, selon Jean Massot que le parlementaire en tant qu’il est le représentant de la nation tout entière « fait partie d’un cercle d’intérêt trop vaste pour que son action ne se confonde pas avec l’action populaire » (Conclusions sur CE, 2 février 1987, Joxe et Bollon, n° 82436).Alors que les membres d’une assemblée délibérante locale ont toujours intérêt à agir contre les actes de l’exécutif local (CE, 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, n° 358994), alors que soixante parlementaires peuvent déférer une loi votée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation, le prétoire du juge administratif demeure fermé aux parlementaires sauf à se prévaloir d’une autre qualité, ce qui aboutit soit à des situations ubuesques, soit à un déni de justice.C’est la raison pour laquelle l’ancien président de la Section du contentieux du Conseil d’État, Daniel Labetoulle, avait proposé de faire évoluer cette jurisprudence en reconnaissant aux parlementaires un intérêt à agir contre les actes administratifs de nature à méconnaître les compétences et prérogatives liées aux fonctions normatives et de contrôle du Parlement (Daniel Labetoulle, « Le recours pour excès de pouvoir du parlementaire », Revue juridique de l’économie publique, n° 675, 1er mai 2010, p. 2).C’est cette proposition que reprend cet amendement, qui a ainsi une portée plus large que le dispositif prévu originellement, qui est plus ambitieux et qui est sans doute plus conforme à l’état de la réflexion des magistrats administratifs sur la question.
Un groupe de l'Assemblée nationale comptant 60 parlementaires représente plus de 10 % de ladite assemblée ; au Sénat, un tel groupe représente plus de 17 % de l'hémicycle. Au gré des coalitions politiques, ces groupes particulièrement représentatifs de la voix du peuple français peuvent pourtant être exclus de la présidence des assemblées et de leurs commissions. Pour cette raison, ils peuvent se trouver écartés par le présent article du droit d’agir à l’encontre de certains actes pris dans le cadre de l’expédition des affaires courantes.Cette exclusion, qui contrevient à la représentativité nationale qu'incarne notre système bicaméral, se doit d'être corrigée ; c'est le sens de cet amendement, qui prévoit que soixante députés ou soixante sénateurs soient désignés comme personnalités ayant intérêt à agir.
La période d'expédition des affaires courantes a été nécessairement menée par le gouvernement démissionnaire. Il ne revient donc pas au nouveau Gouvernement de dresser le bilan de cette période, puisqu'il n'est pas responsable des actions alors entreprises. Cet amendement prévoit donc de supprimer l'obligation faite au nouveau gouvernement de remettre au Parlement un rapport établissant le bilan de la période d’expédition des affaires courantes qui a précédé.
Par cet amendement nos proposons d'étendre l'intérêt à agir pour former un recours pour excès de pouvoir contre les actes pris par un gouvernement démissionnaire, lorsqu'il est censé expédier les affaires courantes, à l'ensemble des parlementaires.En période d'expédition des affaires courantes, les députés sont privés de leur prérogative première de renverser le gouvernement. Durant l'été et les 67 jours d'expédition des affaires courantes, durée inédite sous la IVè et Vè République, les députés n'ont que très faiblement pu contrôler le gouvernement face aux risques d'abus de pouvoir. Pourtant, ce dernier continuait de prendre des décisions et, plus la durée de maintien d'un gouvernement démissionnaire est longue, plus les décisions prises par ce dernier tendent à sortir du périmètre jurisprudentiel des affaires courantes.Durant l'été, le gouvernement démissionnaire a ainsi pris des mesures qui, au bas mot, interrogent comme le souligne le rapport de la mission d'information flash sur le régime des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire : les 9 nominations d'ambassadeurs, le fait d'avoir procédé au déclassement de l'emploi de directeur de cabinet du préfet du Nord (suppression du critère d'ancienneté minimale) pour y nommer l'ancien chef de cabinet du ministre de l'Intérieur ou encore les 547 mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS). En décembre dernier, pour la première fois un gouvernement démissionnaire a même été amené à faire voter un projet de loi spécial, en l'absence de budget.Nous souhaitons améliorer le contrôle parlementaire lors de cette période en octroyant l'intérêt à agir contre les actes pris par les gouvernements démissionnaires à l'ensemble des parlementaires. Le dispositif proposé par la proposition de loi, qui se limite aux présidents des assemblées et de commissions, est insuffisant et restreint de manière disproportionnée le bénéfice de ce pouvoir de contrôle à seulement certains parlementaires.
Par cet amendement de repli nous proposons a minima d'étendre l'intérêt à agir pour former un recours pour excès de pouvoir contre les actes pris par un gouvernement démissionnaire, lorsqu'il est censé expédier les affaires courantes, aux présidents de groupes politiques parlementaires.En période d'expédition des affaires courantes, les députés sont privés de leur prérogative première de renverser le gouvernement. Durant l'été et les 67 jours d'expédition des affaires courantes, durée inédite sous la IVè et Vè République, les députés n'ont que très faiblement pu contrôler le gouvernement. Pourtant, ce dernier continuait de prendre des décisions et, plus la durée de maintien d'un gouvernement démissionnaire est longue, plus les décisions prises par ce dernier tendent à sortir du périmètre jurisprudentiel des affaires courantes.Durant l'été, le gouvernement démissionnaire a ainsi pris des mesures qui, au bas mot, interrogent comme le souligne le rapport de la mission d'information flash sur le régime des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire : les 9 nominations d'ambassadeurs, le fait d'avoir procédé au déclassement de l'emploi de directeur de cabinet du préfet du Nord (suppression du critère d'ancienneté minimale) pour y nommer l'ancien chef de cabinet du ministre de l'Intérieur ou encore les 547 mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS). En décembre dernier, pour la première fois un gouvernement démissionnaire a même été amené à faire voter un projet de loi spécial, en l'absence de budget.Nous souhaitons améliorer le contrôle parlementaire lors de cette période en octroyant l'intérêt à agir contre les actes pris par les gouvernements démissionnaires a minima aux présidents de groupes politiques des assemblées parlementaires. Le dispositif proposé par la proposition de loi, qui se limite aux présidents des assemblées et de commissions, est insuffisant et prive de ce pouvoir un ensemble de groupes d'opposition.
Par cet amendement nous souhaitons garantir le pouvoir de contrôle du Parlement sur le Gouvernement, même lorsqu'il est démissionnaire, par la garantie pour les parlementaires de pouvoir poser des questions écrites et orales à un gouvernement démissionnaire.Le Parlement n'a pas été en capacité d'exercer son pouvoir de contrôle du Gouvernement, prévu entre autres par les articles 24 et 48 de la Constitution, pendant les périodes d'expédition des affaires courantes, notamment en l'absence de questions orales au gouvernement démissionnaire. Concernant les questions écrites, toutes les questions de députés sous la XVIème législature ont été closes au 11 juin 2024. Après les élections législatives de 2024, le dépôt de nouvelles questions écrites n'a pas été autorisé à l'Assemblée nationale tant que le gouvernement était démissionnaire, contrairement au Sénat où le dépôt de questions écrites est resté possible jusqu'à la nomination de Michel Barnier.Nous estimons que la présente proposition de loi doit être l'occasion de garantir l'organisation des questions au gouvernement même lorsqu'il est démissionnaire, les rapporteurs de la mission d'information flash à ce sujet estiment également que ces questions doivent pouvoir être posées. Cela est d'autant plus important dans le cas où la période d'expédition des affaires courantes se prolonge, comme l'été dernier.
Par cet amendement d'appel nous proposons de limiter la durée des gouvernements démissionnaires à 5 jours.Nous regrettons que la proposition de loi constitutionnelle proposée par les rapporteurs de la mission flash sur le régime des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire n'est pas été mise à l'ordre du jour en parallèle de la présente proposition de loi. Cela aurait permis d'encadrer dans la Constitution le régime d'expédition des affaires courantes afin de le limiter pour éviter tant les flous que les abus.Rappelons qu'après la dissolution de l'Assemblée nationale et la démission du Premier ministre Gabriel Attal remise le 8 juillet 2024 et acceptée par le Président de la République le 16 juillet, ce gouvernement démissionnaire a expédié les affaires courantes jusqu'au 5 septembre, soit pendant 67 jours, durée inédite dans l'histoire des IVè et Vè Républiques. Après la censure par l'Assemblée nationale du gouvernement Bayrou le 4 décembre, ce second gouvernement démissionnaire a duré pendant 19 jours. Ces évènements complexifient la situation d'expédition des affaires courantes et ouvrent la possibilité à de nombreuses dérives puisque plus cette période dure, plus le gouvernement démissionnaire est amené à prendre des décisions qui peuvent sortir de son périmètre, tandis que d'autres décisions urgentes ne peuvent être prises en l'absence d'un Gouvernement de plein exercice.Nous regrettons que de telles situations durent aussi longtemps, au gré de la volonté et des marchandages politiques du Président de la République qui prend la nation en otage, notamment en refusant après les dernières élections législatives de nommer un Premier ministre issu du Nouveau Front Populaire, coalition arrivée en tête des élections.Nous proposons donc par le présent amendement de limiter la durée du gouvernement démissionnaire à 5 jours.
Cet amendement vise à garantir la participation de tous les groupes parlementaires, en particulier les groupes d’opposition et les groupes minoritaires, au rôle de contrôle du Parlement en période d’expédition des affaires courantes.En l’état, l’article 1er de la présente proposition de loi ouvre « intérêt à agir » dans le cadre d’un recours contre un acte d’un Gouvernement démissionnaire aux seuls présidents des assemblées et des commissions. En pratique, il s’agit essentiellement de députés issus de groupes majoritaires (à l’exception notable du président de la commission des finances). Cet amendement propose donc de donner intérêt à agir au président de chaque groupe parlementaire afin de permettre aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires de pouvoir exercer, si nécessaire, un recours devant le juge administratif contre un acte du Gouvernement qui expédie les affaires courantes.
Amendement de coordination avec un amendement portant sur l’article 2, qui :- supprime la transmission obligatoire des décisions ministérielles prises en matière de contrôle des concentrations économiques, au regard de leur faible nombre (4° du II de l’article 5 quater) ;- supprime la transmission obligatoire des décisions préfectorales de dérogation à des normes arrêtées par l’administration de l’État, peu nombreuses et majoritairement procédurales (5° du II de l’article 5 quater).
Amendement de précision.
Amendement rédactionnel.
Amendement rédactionnel.
Amendement rédactionnel et de précision.
Amendement de précision, les nominations prévues à l’article 2 de l’ordonnance n° 58‑1136 du 28 novembre 1958 (les membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, les magistrats de l’ordre judiciaire, les professeurs de l’enseignement supérieur, les officiers des armées de terre, de mer et de l’air et les membres de certains corps à leur entrée dans le corps) ne faisant pas l’objet d’un contreseing ministériel.
A la suite des auditions conduites par vos rapporteurs, cet amendement :- supprime la transmission obligatoire des décisions ministérielles prises en matière de contrôle des concentrations économiques, au regard de leur faible nombre ;- supprime la transmission obligatoire des décisions préfectorales de dérogation à des normes arrêtées par l’administration de l’État, peu nombreuses et majoritairement procédurales ;- supprime l’information sans délai des déplacements ministériels, des conférences de presse et des communiqués de presse, dont la nature est très différente des actes administratifs et ne justifie pas une information obligatoire et sans délai.En tout état de cause, si des éléments qui étaient prévus aux alinéas 7 à 9 venaient à faire débat en période d’affaires courantes, le Parlement pourra, en application de l’alinéa 10, requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures.
Le présent amendement des députés Socialistes et apparentés vise à étendre aux Présidents des groupes d’opposition la reconnaissance de l’intérêt à agir pour ester en excès de pouvoir contre les actes réglementaires visés.En effet, si la XVIIe législature est marquée par une composition inédite, en temps normal les fonctions de présidents de l’Assemblée nationale et de président des commissions permanentes sont occupées par des parlementaires issus du groupe ou des groupes composant la majorité, à l’exception du Président de la commission des finances. Si il n’y a pas la même automaticité au Sénat, celui-ci a également été, très largement sous la Ve République, de la même couleur politique que les gouvernements successifs.Ce faisant, la probabilité de voir des députés occupant ces fonctions attaquer des mesures réglementaires prises par un Gouvernement qu’ils soutiennent est, par nature, très faible.Sous la XVe législature en particulier, le camp présidentiel a fait la démonstration de sa volonté de plier les règles de l’Assemblée nationale pour préserver autant que possible les intérêts du Gouvernement, y compris en s’opposant à une commission d’enquête issue d’un droit de tirage sur la réforme des retraites de 2019.Dès lors, sauf à limiter drastiquement la portée de cet article aux seuls actes qu’un Président de commission des finances serait susceptible d’attaquer, il est essentiel de permettre aux députés d’opposition, à travers leurs présidents de groupe, d’exercer ce contrôle.